Noruega: concesiones petroleras sí, pero reguladas

Marco Appel

BRUSELAS.- La política petrolera de Noruega –a la que se menciona como modelo a seguir para la transformación de Petróleos Mexicanos (Pemex)– se caracteriza por un riguroso control del gobierno y un exigente régimen fiscal que aporta cuantiosos recursos al Estado, pero también por su sistema de concesiones, cuya eficacia se sustenta en la “fiabilidad” que como socio ofrece la jurisdicción del país nórdico a los inversionistas nacionales y extranjeros.
La Statoil, empresa estatal con participación de capitales privados, es la undécima compañía de gas y petróleo más grande del mundo y la mayor en cuanto a exploración y explotación de crudo en aguas profundas. Genera ingresos fiscales que representan alrededor de 10% del PIB de Noruega, en tanto que el comercio de hidrocarburos y servicios de transporte en oleoductos equivale a la mitad del total de las exportaciones noruegas.

La Ley de Hidrocarburos de Noruega (Petroleum Act), que rige las actividades del sector y que fue promulgada en 1996, establece que el Estado es el dueño y administrador del petróleo que se encuentra en el subsuelo de la plataforma continental de la nación, por lo que es el único facultado para otorgar licencias de exploración y de producción. Una vez que el petróleo es extraído y tratado, su titularidad pasa a los operadores de la licencia, que igualmente son responsables de su transportación, mercadeo y venta, estipula la misma ley.
En el sistema de concesiones noruego, basado en el pago de regalías e impuestos al Estado, las compañías petroleras adquieren licencias de producción de hidrocarburos en un área geográfica específica. En la misma lógica, la legislación y las regulaciones internas del país –y no los contratos firmados– definen la competencia de los organismos públicos sobre la actividad de las beneficiadas y sobre el régimen fiscal al que éstas están sujetas, exponen los especialistas en tributación petrolera Jan Jansen y Joachim Bjerke, socios de BA-HR, una consultoría con sede en Oslo que asesora, entre otros, a la Asociación de la Industria del Petróleo y al gobierno noruego.
En ese mismo documento, publicado en enero pasado, explican que las petroleras internacionales prefieren los sistemas de contratos, sean de servicios, donde los Estados las contratan para que exploren y exploten el crudo, por lo cual reciben un pago preestablecido sin obtener participación en las ganancias; o de asociación, donde comparten con los Estados el producto hallado en el subsuelo.
Esos acuerdos cuentan con cláusulas de inviolabilidad “que imponen restricciones a los gobiernos anfitriones en el ejercicio de sus poderes legislativos y administrativos, en detrimento de ellos mismos”, señala Jansen y Bjerke, además de que, observan, tal tipo de contratos están regidos por leyes de otros Estados, por ejemplo la ley inglesa. En caso de conflicto, advierten, el arbitraje no se lleva a cabo en el país donde se extraen los recursos.
Pero Noruega optó por un sistema de concesiones que “ofrece menos protección a los inversionistas privados, ya que las restricciones a las facultades del gobierno son menos limitadas” y, entre otros derechos, el Estado posee el de cambiar el régimen fiscal sobre las actividades petroleras. En estas circunstancias, subrayan los expertos, “las inversiones están garantizadas en muchos sentidos por la Constitución nacional y, de cierta forma, más importante todavía, por la percepción de que el Estado noruego es ‘un Estado socio fiable’ de la industria”.

Dominante

La Compañía Estatal de Petróleo de Noruega (Den Norske Stats Oljeselskap A/S) fue fundada en 1972. Una reforma de 2001 la abrió al capital privado y adquirió entonces el nombre de Statoil, empresa pública limitada en la que el gobierno conservó 81.7% de las acciones, cifra que bajó a 70.9% en 2005 y a 62.5% en 2007 tras la fusión con la división de petróleo y gas natural de la firma privada Norsk Hydro. Dos años después incrementó su participación al actual 67.3%.
Statoil tiene 23 mil trabajadores y presencia en 41 países, entre ellos México, país con el que firmó un acuerdo de cooperación. A diferencia de Pemex, Statoil da cabida a varios sindicatos que, a su vez, pertenecen a federaciones internacionales, como IndustriALL, basada en Ginebra, y con la que la empresa firmó el pasado diciembre un acuerdo de cooperación en materia laboral y de derechos humanos.
El Parlamento define el marco regulatorio que controla las actividades del sector y el gobierno lo aplica por medio de varios organismos, principalmente el Directorio Noruego del Petróleo, un consejo consultivo del Ministerio del Petróleo y la Energía que “ejerce la autoridad administrativa en relación con la exploración y la producción de los campos petroleros”, y que goza del derecho de “estipular regulaciones” sobre las que puede tomar decisiones.
Intervienen además la Autoridad para la Seguridad Petrolera, subordinada al Ministerio del Trabajo; la Autoridad Estatal para el Control de la Contaminación, dependiente del Ministerio del Medio Ambiente; así como el Ministerio de Pesca y Asuntos Costeros y la Oficina de Impuestos Petroleros, que depende del Ministerio de Finanzas. Es decir, que Statoil no puede otorgar concesiones ni regular la actividad petrolera, participa en ésta como un actor dominante, pero sujeto a la competencia del sector.
El sistema noruego obliga a las empresas a solicitar permisos y licencias estatales en cada fase de sus actividades, desde la exploración de una zona hasta el desmantelamiento de un campo petrolero.
La Directiva sobre Licencias dicta que éstas deben ser otorgadas sobre criterios de imparcialidad, objetividad, no discriminación y transparencia, aunque en la realidad el gobierno de Oslo “practica un sistema discrecional que no premia necesariamente a las mejores empresas solicitantes”, señalan Jane Wasenberg y Sondre Dyrland, abogados del despacho noruego especializado en la normativa petrolera Kluge Advokatfirma AD, en un documento fechado en 2010.
La licencia de exploración tiene una duración de tres años; la de producción se otorga por seis años, generalmente a varias empresas unidas en joint ventures (alianzas estratégicas) y previa autorización de sus programa de trabajo, que deben incluir número de pozos a perforar y la profundidad específica, así como la aceptación de un acuerdo operativo conjunto y otro contable redactados por el gobierno y no negociables con las solicitantes. Esta licencia puede renovarse otros 30 años, pero sólo por la mitad de la superficie concesionada.
Las compañías asumen completamente los riesgos económicos de los proyectos que efectúan. Statoil únicamente cubre gastos de dicha empresas sólo si éstas hallan depósitos comercializables y si le aseguran al Estado la recuperación de la mitad del capital. Una vez que resarció esos gastos, El Estado –a través de sus empresas– puede participar en la producción –y en las ganancias– del petróleo y gas o en la operación de ductos e instalaciones, puntualizan Wasenberg y Dyrland.
El procedimiento anterior, señalan, deriva de un instrumento legal sólo existente en Noruega y cuyo nombre es Interés Financiero Directo del Estado (SDFI, por sus siglas en inglés), que gestiona la compañía gubernamental Petoro SA. Y ofrecen un dato revelador: a pesar de que aproximadamente 60 compañías nacionales y extranjeras intervienen en el mercado noruego de los hidrocarburos, Statoil aporta capital de manera significativa en la mayoría de las licencias de producción y opera más de 80% de la actual producción de crudo.

Ingresos fiscales

Las petroleras pagan 28% de impuesto ordinario sobre las utilidades, como todos los negocios en el país, pero también un impuesto adicional de 50% sobre las ganancias, que se justifica en la alta rentabilidad que genera esta industria. Esta carga fiscal de 78% puede reducirse posteriormente, cuando las empresas deduzcan sus gastos de exploración, de mercadeo o los ligados a la negociación de las licencias.
El gravamen al que están sujetos los ingresos de producción se basan en un sistema normativo de precios que fija diariamente un consejo del Ministerio del Petróleo y la Energía y que busca reflejar el precio al que se hubiera vendido el petróleo entre compañías independientes, que resulta más alto al precio con el cual se vende entre filiales, el dominante en el mercado.
Por otro lado el gobierno cobra un impuesto ambiental por las emisiones de dióxido de carbono y óxido nitroso de las compañías, así como un cargo por área cuyo objetivo es evitar que la concesionaria de un bloque lo ocupe sin ejercer actividad y cuyo costo el primer año es de 5 mil dólares por kilómetro cuadrado; el segundo año, de 10 mil dólares y cada año subsecuente, de 20 mil dólares.
Las obligaciones fiscales de las 60 empresas petroleras activas en Noruega son supervisadas por 43 especialistas que emplea la Oficina de Impuestos Petroleros; en caso de declarar información incorrecta o insuficiente, una petrolera puede recibir una multa de 30% a 60% del valor del impuesto evadido, precisan Jansen y Bjerke.
El gobierno noruego introdujo entre 2002 y 2005 medidas que permitieron a las petroleras deducir de sus ingresos netos gravables sus gastos de exploración, además de que en 2005 se creó un sistema estatal de reembolso anual del valor impositivo de tales gastos, señalan los expertos, quienes añaden que ello “atrajo más participantes a la industria y elevó el número de pozos perforados”.
“La industria”, analizan, “parece reconocer que el sistema fiscal está bien diseñado para el desarrollo y producción de grandes yacimientos y proyectos, pero cuestiona su efectividad en lo que respecta a recuperar o extender la explotación de varios campos que están en declive o en fase final de producción”.
En 2010 el Estado noruego recabó 26 mil 200 millones de dólares de impuestos directos del sector petrolero y otros 605 millones de dólares de impuestos medioambientales y cargos por área, de acuerdo con datos oficiales que manejan Jansen y Bjerke, puntualizando que las petroleras están entre las mayores contribuyentes del país: “Total E&P Norge AS, recuerdan, reportó en 2010 un pago de impuestos de 3 mil 500 millones de dólares”.
De acuerdo con su reporte financiero correspondiente a 2012, Statoil declaró haber pagado 22 mil 600 millones de dólares de impuestos.
La inversión de los ingresos petroleros en un fondo de pensiones es una de las características más admiradas del modelo noruego. Evita que la entrada masiva de dinero provoque distorsiones en la economía, a la vez que asegura recursos financieros para las futuras generaciones. Este llamado Fondo Global de Pensiones Gubernamentales, creado en 1990 y operado por el banco central, valía en 2012 más de 655 mil millones de dólares, equivalente a 1.15% del PIB mundial, según cifras del reporte anual del Banco de Noruega.
Ese capital, que no ha sido aún utilizado para jubilaciones, está invertido en acciones de mercados internacionales (60%), en bonos soberanos (35%) y el resto en bienes raíces; el gobierno sólo puede gastar 4% de los rendimientos que se generan.

Fuente Proceso